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“中国的有关主管部门和研究机构正在深入思考和规划特殊监管区未来创新发展的课题。”在11月10日举行的“第11届世界自由贸易园区大会”上，第九、第十届全国人大常委会副委员长蒋正华表示。
　　今年9月29日，商务部向上海市外高桥保税区授予全国首个“国家进口贸易促进创新示范区(试点)”。
　　不过，海关总署副署长孙毅彪在自由贸易园区大会上指出，尽管发展迅速，中国海关特殊监管区与世界自由贸易园区相比，尚存一定差距。如总体发展不平衡，抗风险能力比较弱等。尤其是近年来因国际市场萎缩而表现得更加突出。另外海关特殊监管区域类型偏多，政策功能需要进一步完善。
　　继续规范监管，还是转型为自由贸易区，保税区站在十字路口。在复旦大学中国经济研究中心副主任陈志龙看来，我国正在酝酿保税区的新一轮重大改革。
　　自由贸易区共识？
　　据了解，海关特殊监管区域，是参照国际同类区域，继设立经济特区、沿海开放城市和经济技术开发区之后设立的第四类深化改革、扩大开发的先导区。
　　1990年我国第一个特殊区域——上海外高桥保税区设立后，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6种类型特殊区域，在不同的阶段为我国承接国际产业转移、促进加工贸易发展、转变外贸增长方式、提高我国开放水平、提升区域竞争力、扩大就业等方面做出了重要贡献。
　　据上海外高桥保税区贸易发展处相关人士介绍，下一步，外高桥保税区将结合新的发展特点，发挥外高桥保税区进口贸易现有优势，积极打造国家进口贸易促进创新示范区。围绕产业融合和先行先试，加快推进离岸服务贸易功能创新。同时依托上海国际中心城市的有利条件及浦东开发开放的综合优势，积极探索向与国际惯例接轨的自由贸易园区发展。
　　“作为我国政府在加入WTO后可以采用的替代战略之一，即创造贸易便利方面还可以做的事情就是适时把我国已有的保税区转型为自由贸易区。时至今日，这已经是水到渠成呼之欲出的举措了。”陈志龙表示。
　　实际上，早在2002年1月，在天津召开的《全国保税区工作会议》上，在总结经验、提出保税区进一步发展的问题的同时，各保税区纷纷提出了向自由贸易区转型的主张。2002 年11
　　月，在青岛召开的《中国保税区发展高层论坛》上，业内进一步呼吁并达成共识，即“自由贸易区是中国保税区发展的必由之路”。
　　早在2002年，上海外高桥保税区已向国务院报批转型为中国首个自由贸易区，直到今年9月才挂牌试运行。
　　不仅是上海浦东，其他海关特殊监管区域也都在积极争取成为自由贸易区。2005年之后，包括上海、深圳、天津、成渝地区都向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易(园)区的建议，准备向香港看齐。2008年以来，国家发改委、国务院发展研究中心已经先后多次到上海、深圳、天津等地进行课题调研。
　　保税区“区域整合”
　　根据海关统计，过去十年中国的平均关税从15.3%降到了9.8%，随着扩大进口成为转变外贸发展方式的手段之一，关税下调仍有较大空间，享受政策落差的保税区面临转型。
　　“这就意味着保税区与关税区的关税水平差距正在缩小。将保税区建成自由贸易区，使之在新一轮开放中先行一步，变原来的‘政策效应’、‘政策优势’为‘功能效应’、‘功能优势’，成为深化改革、扩大开放的试验基地。” 天津商学院经贸学院国际贸易教研室主任刘辉群表示
　　2006年国务院总理温家宝视察海关总署时，把区域整合工作提升到转变外贸增长方式的高度， “推进海关特殊监管区域整合，充分发挥特殊监管区域的示范、导向和辐射作用，增强国内配套能力，延长加工贸易价值链。加快建立新型保税监管体系，积极支持大型物流枢纽、区域性物流中心建设，更好地承接国际现代服务业的转移”。
　　为此，中国海关提出了进行“区域整合”的目标、内容。据悉，区域整合的目标是通过对现有各类特殊监管区域进行政策叠加和功能整合，使其基本具备保税加工和保税物流两大功能并实施统一的配套政策和管理措施，形成既监管到位又服务到位的综合型海关保税监管区。
　　中国保税区出口加工区协会副秘书长、高级经济师蒲少伟表示，目前由海关总署牵头，正在制定推进特殊监管区域发展的指导意见，并修改相关的政策法规。
　　在刘辉群看来，从我国各保税区的设区意图、功能定位来看，我国的保税区不是简单地作为保税仓库和保税工厂的功能融合，而是以国际自由贸易区作为功能取向的。
　　保税区与自由贸易区的主要区别，一是保税区是国家海关的管辖区；而自由贸易区是在海关辖区以外的。此外保税区的货物存储有时间、账册管理方式等方面的区别。
　　“保税区与自由贸易区最本质的区别在于，保税区是‘境内关内’，而自由贸易区是‘境内关外’。自由贸易区是受海关治外法权保护的、无贸易限制的关税豁免地区。正是在这一点上，保税区与自由贸易区的区别泾渭分明。”刘辉群表示。
　　2002年，全国人大常委会副委员长成思危牵头组织对保税区向自由贸易区转型问题进行专题研究，建议我国保税区改革的试点应依次在上海、深圳两处选取。由这两个市的保税区在市政府的指导下分别提出试点方案，经专家评审后由国务院批准。争取在2006年底之前完成试点任务，初步建成符合上述目标模式的自由贸易区。
　　2003年，国研中心“中国保税区转型的目标模式研究”课题组就指出，全国15个保税区区位条件、发展水平差异很大，基础较好，真正具备建立自由贸易港区潜力的屈指可数。多数保税区的发展方向可能是同经济技术开发区合并，或改建为出口加工区。
　　而成为自由贸易区后，保税区的功能趋向综合化。原料、零部件、半成品和成品都可在区内自由进出，在区内可以进行进出口贸易、转口贸易、保税仓储、商品展销、制造、拆装、改装、加标签、分类、与其他货物混合加工等商业活动。
　　不过，业内人士认为，与当前国外自由贸易区所具备的金融服务和物流服务这两大新兴功能相比，在我国保税区内，目前还不允许开办离岸金融业务，而仓储、展示、分拨、配送、运输等物流功能则还远远没有得到发挥。
　　“保税区的方向，不应该由中央政府做什么强行要求。各个区更侧重往哪个方向发展，应该由各地方政府根据当地自身的优势来制定。比如上海，它申请向自由贸易区发展，还是有条件的，除了保税这一点外，就是上海在金融服务方面的竞争力也比较强，在信息服务、运输服务等方面的优势也很明显。所以，选上海作为第一个自由贸易区是很自然的。” 原国务院发展研究中心对外经济研究部部长张小济表示。